序言

　　從2006年到2010年的“十一五”時期，是北京市國民經濟和社會發展重要的戰略機遇期，是落實科學發展觀、構建和諧社會的關鍵時期，是完善社會主義市場經濟體制的攻堅階段。本規劃以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，對北京市“十一五”時期體制改革的思路、原則、目標、任務、實施作了總體部署，是推進全市“十一五”時期體制改革的重要依據。

　　本規劃編制的主要依據是：《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，國務院對《北京城市總體規劃（2004年～2020年）》的批復,《北京市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》以及相關北京市“十一五”專項規劃。

第一部分 規劃背景

一、良好基礎

　　“十五”時期是全市改革力度加大，改革進展成就明顯的時期。全市認真貫徹落實黨的十六大和十六屆三中、四中全會決定，注重創新體制、優化環境，在許多領域實現了重要突破，市場化程度明顯提高。

　　——初步形成以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的格局，國有企業改革和非公有制經濟發展取得新的進展。成立國有資產監督管理委員會，初步理順了國有資產管理體制。根據“有進有退”原則，以產權制度改革為核心，以“調、改、剝、破”為手段，深化國有企業改革，企業股份制改造取得積極進展。國有經濟整體素質明顯提升。非公有制經濟快速發展，創造的地區生產總值占到全市的50%以上。非公有制經濟企業數量、企業法人資產、固定資產投資和稅收等項指標明顯提高，成為首都經濟重要組成部分和新的增長點。

　　——初步形成市場供求決定價格的機制，市場體系不斷完善。目前北京市絕大多數的商品和服務項目價格由市場決定，各類市場主體競爭充分，電子商務發展迅速，現代物流方興未艾。土地、資本、勞動力等要素市場的整體框架體系已經形成，市場秩序逐漸規范。建立了土地儲備制度，實行經營性土地使用權“招標、拍賣、掛牌”出讓制度。產權交易市場日趨活躍，技術市場交易額全國領先。企業信用體系開始建設。

　　——初步完成農村稅費改革,基本完成農戶土地承包經營權確權工作，完善了農村經濟關系。落實中央關于土地承包期再延長30年不變的政策，進一步確立家庭承包經營制度。堅持依法、自愿、有償原則，試點多種形式的土地有償流轉。全面推進農村稅費改革，免征農業稅及其附加，實現農業生產環節的“零賦稅”。精簡鄉鎮機構和干部人數，實行財政村級轉移支付制度。建立山區生態林補償機制，促進了山區生態保護和農民增收。鄉村集體經濟產權制度改革試點取得積極進展，初步積累了經驗。城鄉統籌力度加大，郊區基礎設施建設步伐加快。

　　——初步建立起經濟調節和市場監管體系，政府職能進一步轉變。完善市區兩級分稅制財政管理體制，推進部門預算、國庫集中收付制度和政府采購制度改革，規范轉移支付制度，增強了區縣政府發展經濟和加強城市管理的積極性。向社會資本開放城市基礎設施建設和運營市場，初步構建基礎設施投融資平臺。深化政府投資管理體制改革，轉變政府資金管理方式、轉變政府資金投入方式、轉變政府投資項目管理方式和政府對社會投資的調控方式，公益性政府投資項目實施代建制管理。順利完成了市、區縣政府機構改革，建立了集中統一的交通、規劃、水務、國土行政管理體制。全面實施《行政許可法》，本市設定的行政許可事項精簡至84項，清理了行政性收費項目。加快電子政務工程建設，推行綜合行政執法改革試點，提高行政效率。改革年度計劃指標體系，將計劃指標分成政府調控指標與預測指標兩類，促進了政府職能轉變。

　　——基本建立了種類齊全、水平適宜的社會保障體系，促進了社會穩定。城鎮實施以基本醫療保險為基礎，大額醫療互助、企業補充保險、特困人員醫療救助為補充的多層次醫療保險體系；農村開始推行以大病醫療統籌為主的新型農村合作醫療制度。確立了農村社會養老保險制度模式和籌資方式。實施了來京務工人員參加工傷和醫療保險辦法。初步形成以最低生活保障、專項救助和社會互助等為主要內容的城鄉困難群體基本生活保障制度，將城鄉符合低保條件的低收入人員全部納入最低生活保障范圍，實現應保盡保。形成市場導向的就業機制。建設征地補償安置辦法進一步完善。

　　“十五”時期，我市體制改革全面深化，北京社會生產力和人民生活水平顯著提高，2005年，全市地區生產總值達到6814.5億元，按常住人口計算的人均地區生產總值突破5000美元，人民生活水平實現了由小康–中等收入國家水平的歷史性跨越。

二、體制約束

　　當前，北京人均地區生產總值已超過5000美元，經濟社會發展進入了一個新的戰略機遇期，但是，我們同時也應當看到，北京的發展仍然面臨著資源約束加劇、人口壓力加大等突出矛盾；按照落實科學發展觀的要求，仍存在著經濟增長方式粗放、自主創新能力不強、城市與農村、經濟與社會發展不平衡等一系列問題。在這些矛盾和問題背后都有著深刻的體制、機制根源，要想實現首都經濟社會又快又好的發展，就必須找出約束其健康發展的體制難題加以破解，有的放矢地推進體制改革。

　　行政管理體制改革相對滯后，與建立服務型政府的要求不相適應。政府職能轉變較慢，政府對微觀經濟領域仍然干預得過多。政企不分、政資不分的現象仍然存在，政事不分、政府和中介組織不分的現象普遍存在，政府與市場、政府與社會中介組織的職能界定還不十分清晰，嚴重影響了政府社會管理和公共服務職能的履行。

　　所有制結構調整仍顯緩慢，與進一步增強發展活力的內在要求不相適應。部分國有企業經濟效益不高、活力不足。在部分已改制企業中，仍存在一股獨大現象，難以實現股權多元化所應具有的優勢和權力制衡。非公有制經濟發展還存在著貸款融資難、服務體系不健全、信息不對稱、發展環境有待改善和自身素質有待提高等問題。

　　信用體系建設滯后、資源價格不合理，與優化資源配置、形成規范有序的市場競爭環境的客觀要求不相適應。企業信用體系不健全，個人信用體系建設尚未啟動，社會信用資源亟待整合，信用中介服務機構發展緩慢，不能滿足市場發展對信用服務的需求，特別是中小企業融資和個人消費信貸的信用服務需求。公用事業的價格形成機制和價格管理機制還不完善。

　　社會事業領域改革相對滯后，與促進經濟社會全面進步的要求不相適應。社會事業領域市場開放程度不夠，資源優勢沒有得到充分發揮，一定程度上削弱了政府提供基本公共產品和服務的能力，抑制了社會事業發展的活力和效率。社會事業缺乏分類管理，仍存在管辦不分、政事不分、政企不分的現象。

　　城鄉二元結構的體制矛盾仍比較突出，與城鄉協調發展、建設社會主義新農村的要求不相適應。城鄉分割的就業制度、土地市場，城鄉不能對接的社會保障體系以及城鄉分割的管理體制等，強化了城鄉之間的差異，嚴重阻礙著城鄉之間資源和要素的自由雙向流動。

　　社會保障體系尚不健全，與建設和諧社會的要求不相適應。農村社會保障有待形成更加有效的制度模式。農村養老仍以家庭為主，社會養老保險覆蓋率和保障水平低，新型農村合作醫療制度整體保障標準和水平相對較低，農民因病致貧、因病返貧現象較普遍。城鎮社會保障體系不健全。

三、全新要求

　　在新的歷史時期，黨中央提出了科學發展觀、構建和諧社會的重大戰略思想，對于我市經濟社會的發展與改革具有重要的指導意義，也對改革提出了新的要求。在新的形勢下，必須準確把握改革的新特點，打好改革攻堅戰，為促進首都經濟社會的全面進步提供強大動力。

　　改革的領域進一步拓寬。由主要是經濟領域向行政管理和社會領域延伸，向多方位綜合改革轉變。不僅需要處理好政府和市場的關系，還要處理好政府與社會的關系。

　　改革的重點逐步轉移。由注重微觀領域的企業改革為主，向注重宏觀領域的政府管理體制改革轉變。不僅需要重視放開市場、減少行政直接干預，更需要重視加強基礎管理、改進管理方式，提高依法履行職責的能力。

　　改革和發展結合得更加緊密。改革要緊扣解決經濟生活發展中出現的新問題。發展中存在的問題背后都有深層次的體制性因素，必須通過改革來解決。要以促進發展為目標，抓住關鍵環節，統籌考慮，協調推進各項改革。

　　改革的難度進一步加大。比較容易進行的改革已經完成，需要解決的大都是一些涉及面寬、配套性強、觸及深層次利益矛盾的問題。社會結構的深刻轉型使利益格局日益多元化，不同社會群體的利益感和參與意識不斷增強。作為改革的組織者，政府部門自身也成為改革重點。這些都使改革的復雜性和難度增強。

　　總的看來，改革進入深層次攻堅階段，需要堅持以人為本，更加注重各方面利益的協調；需要著眼于發展中的突出問題，更加注重關鍵領域的體制機制創新；需要加強統籌協調和銜接配套，更加注重策略、時機和力度的把握；需要加強改革的責任落實，更加注重改革的實踐成效。

第二部分 總體思路

一、總體思路與原則

　　按照科學發展觀的要求，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，以轉變政府職能為核心，著力解決影響優化發展環境的體制性障礙，著力解決影響結構調整和增長方式轉變的體制性障礙，著力解決影響存量資源發揮效率的體制性障礙，著力解決影響城鄉協調發展的體制性障礙，全面推進體制創新，為促進首都經濟社會全面協調可持續發展、構建和諧社會首善之區提供體制保障。

　　——堅持社會主義市場經濟的改革方向。更大程度、更大范圍發揮市場對資源配置的基礎性作用。堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。

　　——堅持以發展的要求推進改革。著重圍繞困擾首都發展的突出矛盾推進體制創新，把握好改革的關鍵領域和優先順序，以改革促發展、求實效。

　　——堅持以人為本。改革要把人民群眾的根本利益放在首位，注重統籌兼顧和多方面利益協調，使廣大人民群眾切實從改革中受益。

　　——堅持循序漸進。正確處理發展、改革和穩定的關系，把握時機、力度和節奏，力求使改革的力度與發展的速度和社會可承受程度相協調、相統一。整體推進、重點突破，以“漸進的方式”推進改革。

二、改革目標

　　“十一五”時期，要按照建立比較完善的社會主義市場經濟體制的總體要求，全面加快體制創新，著力改革攻堅，為貫徹落實科學發展觀和構建和諧社會提供體制保障。到2010年，政府的社會管理和公共服務職能更加突出，初步建成服務型政府；基本完成市屬國有大中型企業股份制改造，消除影響非公有制經濟發展的政策性障礙，形成更具活力的所有制結構；初步建立社會信用體系,基本建立完善的公用事業價格形成機制，形成有利于公平競爭的市場環境；初步建立多元提供主體、多元提供機制并存的公共服務體系，社會公共服務效率和水平顯著提升；初步建立起促進城鄉協調發展的機制，社會主義新農村建設取得明顯進展；基本形成覆蓋城鄉、比較完善的社會保障體系，社會保障的覆蓋面進一步擴大。

三、優先領域

　　在注重整體推進改革的同時，要結合北京市“十一五”時期發展的需要，在關系全市發展改革全局的若干重要領域和關鍵環節，著力推進改革，力求取得新的突破：

　　——從政事分開、管辦分離入手,改革事業單位管理體制，增強政府社會管理和公共服務能力，2010年前初步在全市范圍內實現政事分開。

　　——以政會分開為重點，全面推進行業協會改革，到2010年基本形成行業協會發展市場化機制。

　　——加快國有企業改革，進一步優化國有經濟的布局和結構，2010年前基本完成市屬國有大中型企業股份制改造，混合所有制經濟得到大力發展。

　　——加快市政公用事業價格改革，促進資源優化配置，基本形成能充分反映資源稀缺性、合理化的公用事業價格形成機制。

　　——繼續推進醫療衛生體制改革，提高醫療機構的服務效率和水平，初步實現醫療資源的優化配置，逐步解決群眾“看病難、看病貴”的問題。

　　——以股份合作制為主要形式，推進農村集體經濟組織改革，初步建立起新型農村集體經濟管理體制和運行機制，不斷增強集體經濟發展活力。

　　——積極推進農村社會養老保險制度改革，2010年初步形成比較完善的農村社會養老保險制度，全市農村社會養老保險覆蓋率達到60%。

第三部分 改革任務

一、深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能

　　圍繞“政企分開、政資分開、政事分開、政府和中介組織分開”和“減少行政審批”的總體要求，以轉變政府職能為核心，完善政府經濟調節和市場監管職能，更加注重加強政府社會管理和公共服務職能，全面增強政府駕馭市場經濟的能力和構建社會主義和諧社會的能力，建立決策科學、權責對等、分工合理、執行順暢、監督有力的行政管理體制，初步建成服務型政府。

（一）事業單位改革。

　　從政事分開、管辦分離入手，改革事業單位管理體制，增強政府社會管理和公共服務能力。2008年前重點解決政府部門直接舉辦具體管理所屬事業單位的體制問題，力爭初步完成試點探索。2010年前初步在全市范圍內實現政事分開，全面開展并完成事業單位機構的分類。

　　推進政事分開、管辦分離改革試點。剝離行業管理部門直接管理所屬事業單位的職責，集中精力履行公共服務體系建設和公共事務管理職能；探索由專門機構整合事業單位存量資源、管理公益性事業單位的制度和模式。到2008年初步完成試點探索，具體明確“管”“辦”各自的職能內涵。進一步推廣試點經驗，到2010年，初步在全市范圍內實現政事分開，政府的公共服務體系建設和公共事務管理能力明顯增強；初步形成公益性事業單位的管理模式和制度。

　　推進事業單位分類改革。按照中央統一部署，積極穩妥地推進事業單位分類改革。著力解決事業單位功能定位不準、結構布局不合理、社會化程度比較低、內部運行機制不活等問題，逐步構建起公益目標明確、布局結構合理、投入機制完善、治理結構規范、微觀運行高效、監管制度健全的事業單位管理體制和運行機制。可以選擇若干條件比較成熟的區縣或市政府部門，先行事業單位機構分類的探索。

（二）行業協會改革與發展。

　　進一步轉變政府職能，減少政府對微觀經濟的干預，全面推進政府與行業協會分開，充分發揮行業協會提供服務、反映訴求、維護權益、規范行為等作用。到2010年基本形成行業協會發展市場化機制，初步建立政府監管、行業自律與企業內部控制三者有機結合的現代行業管理體制。

　　制定政策法規。2006年，研究制定促進北京市行業協會發展和改革的意見，加快政會分離步伐，促進行業協會的市場化發展。在此基礎上，2010年之前，研究制定促進我市行業協會規范發展的法規規章，進一步明確我市政會分開的基本原則和要求，加快政府職能轉變和行業協會的發展。

　　改革行業協會的雙重管理體制。將行業協會的主管部門相對集中，弱化政府部門與行業協會的關系，逐步創造條件，建立適應市場經濟要求的新的管理體制。以此為契機，積極培育一批新型的行業協會，以增量改革帶動存量發展，逐步實現政府部門與行業協會全面分開。爭取到2010年基本形成行業協會依法設立、自主運作、自籌經費、政會分開的運行機制。

　　充實行業協會職能，促進政府職能轉變。結合行政審批制度改革，落實行業協會職能，逐步將應由行業協會承擔的行業代表、行業自律、行業管理、行業協調、行業服務等職能轉交、委托或授權給行業協會。

（三）投資體制改革。

　　全面落實《國務院關于投資體制改革的決定》和《北京市人民政府貫徹實施國務院關于投資體制改革決定的意見》，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，真正確立企業投資主體地位，規范政府投資行為，增強投資宏觀調控能力。

　　把企業投資自主權落到實處。制定完善企業投資項目核準制、備案制的相關配套文件及政策措施，積極落實企業投資自主權，真正實現“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”。不斷優化和規范投資項目辦事程序，建立科學便捷的投資項目管理機制，加快傳統投資管理辦法向新型投資管理辦法過渡。

　　加強政府投資管理。大力實施非經營性政府投資項目的代建制管理。不斷規范政府投資范圍和行為。合理界定兩級政府投資范圍。積極探索政府投資以資本金注入方式進行的投資改革試點。繼續實施政府投資向郊區轉移，通過政府投資帶動《北京城市總體規劃（2004年～2020年）》的落實。

　　完善投資宏觀調控體系，改善社會投資調控。加強行業規劃、產業政策、信息發布、區域布局等方面的指導和引導，尤其要以行業發展規劃來調控項目，確保國家相關政策執行到位和本市發展規劃實施。加強對全市投資運行監測分析，引導市場實現良性發展。組織落實好我市集約用地相關標準的推廣實施，尤其在產業項目上，要嚴格土地投資強度、土地產出效率方面的市場準入。以延伸構造產業鏈、促進產業集聚為目標，推行產業評價和篩選機制。

　　完善投資監管體系。制定出臺北京市政府投資監管辦法。建立健全政府投資責任追究制度、風險管理制度、后評價制度以及社會監督機制。加快各類投資服務機構與政府部門的脫鉤，建立中介機構信用檔案記錄制度，加強對投資中介服務的監管。

（四）建設公共財政體制。

　　圍繞建立適應社會主義市場經濟的公共財政體制，進一步優化財政支出結構、完善市與區縣財政體制、加強預算管理，提高政府資金使用效率，構建調控有效、保障有力、管理有方、制度完善的公共財政體系。

　　優化財政支出結構。逐步將應由市場和社會負擔的部分從財政支出中分離出去，財政支出主要用于公共服務、公益事業、公共工程、公共安全和公共機構等方面。加大教育事業投入，完善義務教育投入機制，重點向郊區傾斜、向農村義務教育傾斜，向基礎薄弱區縣及學校以及困難群體傾斜。繼續加大財政科技經費投入力度。加大基層文化投入。“十一五”期間，在保證市本級投入依法增長的基礎上，市級財政新增教育、衛生、文化、計劃生育等事業經費用于農村的比例不低于70%。加大財政對社會保障事業的投入力度，著手建立我市社會保障風險準備金。加大政府對公共基礎設施建設投入。完善政府對農業的支持體系。

　　完善市與區縣財政體制。按照責、權、利相統一的原則，著眼于調動區縣政府履行職責的積極性，進一步完善市與區縣分稅制財政體制。不斷加大市對區縣的專項資金支持力度，對符合區縣功能定位的項目給予激勵和支持，充分發揮各區縣在全市總體發展中承載的不同功能，實現城市整體功能的最優化。

　　深化財政預算管理制度改革。深化部門預算改革。建立財政預算績效評價體系，加強對財政支出效果管理和或有負債的有效監控。完善國庫集中收付制度，全面推行非稅收入收繳管理改革。完善政府采購制度，充分發揮政府采購的規模優勢和導向作用。積極探索事業單位資產配置管理新模式，對政府非經營性資產實行統籌管理。規范土地出讓收入管理辦法。

（五）提高行政效能。

　　通過政府運行機制創新，進一步提高行政效能。2008年前重點解決群眾和企業跨部門辦事難的問題。2010年，實現政府機構設置和工作流程由方便管理向方便企業、方便群眾轉變，促進政府管理和服務的公開、便民和高效。

　　規范行政審批。下放審批權限，依照行政許可的新要求，建立市區縣兩級政府相關部門并聯審批平臺。按照方便企業方便群眾的原則，總結懷柔區綜合行政服務中心的改革試點經驗，逐步推廣跨部門全程辦事代理制，實現“一站式辦理”。

　　理順部門間職責分工。進一步調整政府部門之間和層級之間的職能配置，避免交叉重復。確需多部門協同辦理的事項，推行主辦部門負責制，建立各部門間有效的議事和協調制度。增強政府法規、政策、規劃的協調與整體運作功能；合理劃分市與區縣政府事權，對于市與區縣共管事項，建立有效的分工與協調機制。

　　嚴格依法行政。按照“決策、執行、監督”相協調的要求，強化綜合執法。2008年前，重點整合執法資源，加強執法機構改革，力爭實現制定政策與監督處罰、監督處罰與技術檢驗相對分開。2010年前，實現政府執法體制由多頭執法、重復執法向綜合執法、規范執法的轉變。認真貫徹實施行政許可法，加強對政府部門和區縣規范性文件的審查和對各項重大決策和出臺的法規文件落實情況的督促檢查。

　　大力推進電子政務建設。實現跨部門共享行政信息資源，降低行政成本。加強政務公開建設，落實完善政府信息公開的相關制度。積極采用信息技術，支持深化行政審批制度改革，完善監督機制。

　　完善科學民主決策機制和程序。切實加強公共政策的研究、規劃和制定，廣泛集中民智，增強行政決策的科學化、民主化和規范化。建立健全專家咨詢、社會公示、社會聽證、決策跟蹤評估和責任追究制度。探索建立科學合理的政績考核評價體系。

二、發展混合所有制經濟，增強市場主體活力與競爭力

　　按照“堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”的要求，進一步優化國有經濟的布局和結構，完善國有資產監督管理體制，基本完成市屬國有大中型企業股份制改造，增強國有企業的競爭力和控制力；消除影響非公有制經濟發展的政策性障礙，實現各種所有制經濟主體共同發展、公平競爭的良好局面。

（一）國有資產監督管理體制和國有企業改革。

　　基本完成國有經濟布局和結構戰略性調整。初步構建符合市場經濟要求的國有資產監管和運營體系。基本完成市屬國有大中型企業股份制改造，建立比較完善的現代企業制度。

　　國有經濟布局和結構戰略性調整。研究制訂國有經濟布局和結構調整的總體思路和具體實施步驟。完善國有資本有進有退、合理流動機制，推動國有資本向國民經濟中的重要行業和關鍵領域集中，向大型和特大型企業集中。按照精干主業的要求，完成主輔分離、輔業改制工作。穩妥推進企業破產工作，處理好破產中的各種問題。到2010年，將市國資委直接監管的企事業單位，逐步改制、重組為具有不同功能的投資公司、控股公司、集團公司或資產經營公司，基本完成國有經濟布局和結構戰略性調整。

　　完善國有資產監督管理體制。堅持政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開。理順國有資產管理機構同所監管企業及其他政府部門間的關系，盡快實現國有資產出資人職責到位。加強國有資產監督管理基礎工程建設，完善國有資本預算體系和統計評價體系，加強監管法規制度建設。改革創新國有企業負責人管理制度，加快市場化選聘企業經營管理人才步伐。繼續抓好企業負責人經營業績考核和薪酬管理。健全外派監事會制度，加大監督檢查成果運用的力度，強化經濟責任追究制度。

　　深化國有企業改革。積極穩妥推進國有企業股份制改革，到2010年，基本完成市屬國有大中型企業股份制改造。引導外資、民營資本參與國有企業改組改造，大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟。啟動并完成企業化管理事業單位的改企轉制工作。按照“公開、透明、規范”要求，規范國有企業改制和產權轉讓，穩妥推進企業破產工作，維護職工合法權益。加大財政支持力度，通過國有產權的轉讓，收益收繳以及國有劃撥土地使用權的處置等途徑建立改革成本籌集和支付機制。

（二）壟斷行業改革。

　　按照“政府主導、社會參與、市場運作”的方針和“增量改革、存量試點”的原則，通過開放城市基礎設施建設和經營市場，實行特許經營制度，進一步整合城市基礎設施資源，打破行業壟斷，形成有效競爭格局，到2010年初步建立投資主體多元化、政府監管規范化的城市基礎設施建設運營新格局。

　　放寬市場準入，引入競爭機制。政府資金逐步從經營性城市基礎設施領域中退出，更多投向非經營性城市基礎設施領域。新建經營性城市基礎設施項目依法向社會投資者招標建設和運營。對有經營收入但不足以回收成本的軌道交通等城市基礎設施項目，在政府資金引導下，采取特許經營方式吸引社會投資者合作建設，或以政府補貼等優惠政策對社會投資者進行投資回報補償。對城市道路等非經營性城市基礎設施項目，以政府投資為主，逐步實行代建制，有條件的可按照BT（建設–移交）方式吸引社會資金，政府通過補償機制和回購方式，回報投資者。

　　整合城市基礎設施資源，轉換企業經營機制。通過行業資源整合，構建本市基礎設施投融資平臺，積極吸引社會資本，實現城市基礎設施多元化投資經營。將整合、盤活存量資產所回收的資金納入國有資本經營預算，用于非經營性和有經營收入但不足以回收成本的城市基礎設施項目的建設和運營。對城市基礎設施領域國有企業實施股份制改造，規范法人治理結構。逐步將城市基礎設施的工程設計、施工、監理和設備生產、供應等輔業從國有企業中剝離出來，實現社會化經營。

　　加快政府監管體制創新，建立公共監督機制。在逐步弱化政府對基礎領域的投資和經營職能的同時，強化政府對城市基礎設施的總體規劃和市場監管職能。建立重大城市基礎設施項目規劃、投融資方案的專家論證制度，增強制訂規劃的科學性和透明度。加強基礎設施項目全過程監管，強化事前控制和事后評價機制，依法對企業的市場進入、價格決定、產品質量和服務條件等進行監管，實現政府由直接管理經營者向市場監管者的轉變。研究建立公眾參與的基礎設施特許經營公共監督機制，對特許經營活動中可能影響公眾利益的重大事項進行監督，保證基礎設施項目的公益性。

（三）非公有制經濟發展。

　　到2010年，全面消除影響非公有制經濟發展的體制性、政策性障礙，實現非公有制經濟充分發展。

　　完善法律政策環境。貫徹《國務院關于鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展的若干意見》，清理和修訂限制非公有制經濟發展的地方法規和規范性文件，實現非公有制經濟與其它各類所有制經濟同等對待。落實國家關于私有財產保護的法律法規及政策，使非公有制企業和職工的合法權益得到切實保護。

　　放寬市場準入。允許非公有資本進入法律法規未禁止的行業和領域。鼓勵非公有制經濟參與市政公用事業和基礎設施的投資、建設和運營，引導非公有制經濟投資社會事業，支持非公有制經濟設立商業性擔保機構和聯合興辦互助性信用擔保機構。

　　拓寬融資渠道。探索設立專門為中小企業服務的政策性銀行。允許符合條件的非公有制企業發行企業債券。支持設立多種形式的創業投資基金，支持創業投資企業發展。規范和發展產權交易市場，促進非公有制經濟產權合理流動和股權結構調整。

三、建設社會信用體系，進一步完善市場體系

　　充分發揮政府的推動和引導作用，有重點、有步驟地推進社會信用體系建設，樹立“信用北京”的良好形象。提高公用事業價格形成的市場化程度，完善政府價格決策制度，建立完善的公用事業價格形成機制。繼續推進土地、資本、勞動力、技術等要素市場的改革，進一步完善市場體系。

（一）社會信用體系建設。

　　堅持“政府推動、市場運作、統籌規劃、分步實施、完善法規、統一標準、突出重點、注重實效”的原則，重點從解決中小企業融資的信用服務需求和個人消費信貸的信用服務需求入手，規范有序推進社會信用體系建設。培育和發展一批具有較強公信力的信用服務中介機構，建立健全信用市場體系。到2010年，建立起社會信用體系的基本框架和運行機制，初步形成以道德為支撐、產權為基礎、法律為保障的社會信用制度，初步形成“講信用、守信用”的良好社會氛圍。

　　組織落實社會信用體系建設總體方案，制定并實施本市個人信用體系建設方案，完善本市企業信用信息系統。研究制定加強政務信息公開的政策法規，出臺北京市企業信用管理條例，研究制定北京市個人信用信息采集和使用的管理辦法，加快建設個人信用基礎信息共享交換平臺。推動信用服務中介機構開展聯合征信與增值服務，促進信用信息的市場化應用。選擇若干家市屬大中型國有企業開展內部信用管理試點，推動企業內部建立信用管理制度。支持組建北京市信用服務行業協會，促進信用服務行業發展壯大。建立守信受益和失信懲戒機制，加強社會誠信教育和宣傳，營造“講信用、守信用”的社會環境。

（二）公用事業價格改革。

　　堅持“公平合理、公共利益優先”原則，繼續完善市政公用產品價格形成機制，提高公用事業價格形成的市場化程度。規范成本構成，提高政府價格決策的科學性、合理性和透明度。到2010年，基本建立完善的公用事業價格形成機制，提高公共資源的配置效率。

　　完善政府價格決策制度。按照“公平合理、切實可行”原則，建立由政府、企業、消費者共同參與的價格協調機制，完善政府價格調控體系。繼續完善價格聽證制度，建立健全專家評審價格制度，實現政府定價科學化、民主化和透明化。

　　完善公用事業價格監督管理體制。規范公用事業價格成本構成，劃定定價成本的合理開支范圍，建立合理的成本開支項目體系。培育有實效的社會監督體系，發揮專家、公眾及社會團體對公用事業價格制定和調整的監督作用。制定水、電、氣、熱等壟斷行業提供主營業務以外的服務項目收費標準。制定北京市公用事業價格管理辦法，明確公用事業監管的范圍、政策目標和組織機構等。

　　水價改革。建立起促進水資源可持續利用為核心的水價機制，使水價能夠反映水資源的稀缺程度和供應成本。在合理核定居民用水及各類企業營業用水基本用量的基礎上，逐步推行居民生活用水階梯式計量水價，非居民用水超計劃超定額加價。適當提高水資源費征收的標準，積極推進農業用水計量收費，推行面向農民的終端水價制度，逐步提高農業用水價格。制定再生水與地表水及地下水之間的合理比價關系，推動再生水利用。加大污水處理費征收管理力度，保證污水處理設施正常運行。

　　燃氣價格改革。根據國家對天然氣價格改革的政策方案，進一步科學規范天然氣價格管理機制，建立天然氣價格與可替代能源商品價格掛鉤和動態調整的機制。對天然氣管網管輸費實行容量費和使用費兩步制管理。根據國家統一部署，研究天然氣價格順價機制，以應對上游價格調整給下游帶來的壓力。適時放開民用計劃內液化氣的銷售價格。

　　供熱體制改革。堅持用熱商品化、供熱社會化的方向，改革供熱體制。逐步實行用熱商品化、貨幣化，由用熱戶直接向供熱企業交費采暖。逐步理順現行供熱價格體系，合理確定各類人員的補貼標準，以貨幣形式直接發放。逐步將低保家庭等弱勢群體的采暖費納入社會保障體系。積極推進按熱量計費，促進節能工作的開展。逐步實行城鎮供熱特許經營制度，建立市場準入與監管機制，引導和鼓勵多種所有制經濟形式進入供熱行業，實現多元化投資。加大供熱系統節能和危舊管網改造力度，全面提高供熱保障能力。

　　公交地鐵、公園景區等公共服務價格改革。積極穩妥推進公交地鐵票制改革，促進我市公共交通事業持續發展。在2010年前修改完善出租汽車運營價格調整辦法，以形成更科學、透明的價格形成機制。結合游覽參觀點管理體制改革，制定本市游覽參觀點門票價格管理辦法，并適時出臺游覽參觀點門票價格調整方案。

（三）要素市場改革。

　　繼續推進土地市場改革。完善經營性項目用地“招標、拍賣、掛牌”交易政策體系。推行協議出讓的用地公開供地制度。逐步將土地租賃市場納入政府管理范圍。到2010年，建立全市統一、有序、規范、開放的土地市場體系。

　　逐步統一城鄉勞動力市場。推進人才市場與勞動力市場之間的聯網貫通。把城鎮就業服務網絡和促進就業政策向農村延伸，完善鄉鎮和村級就業服務體系，實行城鄉統一的勞動力就業登記、管理和服務制度。

　　加快發展資本市場。積極扶持企業特別是中小企業多渠道上市融資。推進北京產權交易所規范發展成全國性產權交易中心。進行非上市公司股權的標準化和證券化交易試點，推進中關村科技園區非上市股份有限公司進入證券公司代辦股份轉讓系統，推動私募資本市場的發展。

　　進一步完善技術市場體系。全面落實國家和北京市關于鼓勵科技創新和科技成果產業化的各項優惠政策。

四、推進公共服務領域改革，促進經濟社會協調發展

　　逐步建立公共財政投入社會公共服務領域的穩定增長機制，完善服務體系，創新服務模式，提高服務效率，到2010年，顯著提升社會公共服務效率和水平，不斷滿足人民群眾日益增長的多樣化、多層次社會公共服務需求。

（一）創新公共服務提供模式。

　　按照政府主導、社會參與、機制靈活、政策激勵的原則，引入市場機制，創新公共服務提供模式，提高服務效率，更好地滿足廣大市民的需求。

　　實行公共服務分類管理。根據現階段發展水平，科學劃分和界定基本公共服務與非基本公共服務的范圍和標準，強化政府承擔基本公共服務的職責，保障基本公共服務的均等享有。加強規劃引導和行業監管，鼓勵和扶持社會主體參與提供非基本公共服務。

　　創新公共服務提供模式。積極探索政府購買服務方式，鼓勵和引導社會主體舉辦基本公共服務，切實提高政府投入的使用效率。推進非基本公共服務舉辦主體多元化。全面開放經營性社會公共服務市場，消除制約社會資本進入的障礙，營造有利于各類投資主體公平、有序競爭的市場環境。到2010年，使公共服務提供方式由原來的政府單一提供、直接提供向政府與社會多元提供、直接提供與間接提供相結合轉變，初步建立多元提供主體、多元提供機制并存的公共服務體系。

（二）教育體制改革。

　　加大政府對公共教育的投入，廣泛吸引社會對教育的投入，形成多種所有制并存的辦學體制和多元化投入體制。深化學校管理體制改革，調整優化教育結構。著力提高教育質量，著力推進教育公平，著力完善教育體系。到2010年，初步建立與經濟社會發展要求相適應的現代教育體制和終身教育體系，基本實現首都教育現代化。

　　推進辦學體制改革。加大政府對學前教育的投入，義務教育堅持政府辦學為主，高中階段教育、高等教育以政府投入為主。高等教育堅持內涵式發展，不斷優化教育結構和布局。積極鼓勵社會力量辦學，推動公辦學校進行多種辦學體制的改革實驗。根據北京的實際，支持有條件的普通高校興辦獨立學院。積極推進公辦職業學校與企業、社會力量合作辦學。規范民辦教育的發展，形成公辦學校和民辦學校優勢互補、公平競爭、共同發展的格局。

　　深化學校管理體制改革。深化用人制度改革，穩步推行聘用合同制和專業技術職務聘任制，改進教師評價與考核辦法。深化中小學分配制度改革，逐步規范教師薪酬發放辦法。加大財政投入力度，依法保障中小學教師的待遇。

　　加快教育資源整合與結構調整。統籌規劃、合理配置教育資源，形成與城市功能定位、產業發展和人口變化相協調的學校布局，進一步方便學生入學。結合城市空間布局規劃，采取名校辦分校等形式，在新建居住區、郊區規劃建設一批優質學校。整合市區現有教育資源，完善新建、改建居住區配套教育設施，為市民提供豐富的學習資源和便利的學習環境。統籌規劃、整合優化重組職業教育資源，形成支撐本市重點產業和區域發展的若干職業學校群。合理確定高等教育規模，結合“兩軸—兩帶—多中心”的城市空間布局，對現有高校資源進行優化與調整，形成與首都空間布局相協調、產業結構相適應、區縣功能相結合的首都高校新的空間布局。

（三）衛生體制改革。

　　繼續推進醫療衛生體制改革。加大政府對公共衛生的投入。初步實現北京市醫療資源的優化配置，農村和社區醫療服務水平明顯改善。到2010年，構建較完善的城鄉公共衛生體系和財政投入機制，逐步解決群眾“看病難、看病貴”的問題。

　　進一步完善醫療機構分類管理的有關規定。明確政府在加強領導、增加投入、制定政策、嚴格監管方面的主導作用，不斷完善并落實各類醫療機構的經濟政策和管理規定，綜合運用法律法規、政策、信息發布等手段，加強對醫療機構的監督、指導、檢查和評價。繼續完善醫療機構分類管理的相關政策。明確政府舉辦的公立醫院的功能定位、運行機制和資金保證機制，確保公立醫院的公益性質和主導地位。充分吸引社會資源參與全市醫療服務體系建設，在競爭性醫療服務領域為民營醫療機構創造平等的競爭條件，滿足多層次醫療服務需求。

　　整合醫療衛生資源。加大政府公共衛生支出，建立政府投入依法增長機制，優化支出結構，支持公共衛生事業發展。通過優化醫療服務資源，全力打造以社區衛生服務為主體、城鄉一體化的新型醫療衛生服務體系。建立醫院與社區衛生機構分工合理、配合密切、互為補充、雙向轉診的首都新型醫療衛生服務體系。根據社區人口和居民健康需要，在中心城區以大型三級綜合醫院為主體，在新城打造高水平的區域醫療中心，在基層大力發展社區衛生服務，鼓勵大中型醫院舉辦社區衛生服務機構，加快優質衛生資源向社區轉移。加強鄉村衛生基礎建設和醫療業務骨干培訓，到2010年實現全市所有的鄉鎮衛生院轉為社區衛生服務機構。加強藥品和醫療服務價格監管，有效控制醫療費用不合理增長。健全貧困人口醫療救助制度，促進健康公平。

（四）其它社會領域的改革。

　　加快推進科技體制改革。完善創新機制，改革科技管理體制，完善以企業為主體、產學研結合的首都區域創新體系。到2010年，初步建成創新型城市，基本形成鼓勵創新的體制、機制和政策體系。進一步深化市屬社會公益類科研院所改革，初步構建市場導向的科技管理體制。進一步加強中關村科技園區創新能力建設，使其成為促進技術進步和增強自主創新能力的重要載體，成為帶動區域經濟結構調整和經濟增長方式轉變的強大引擎。

　　繼續推進文化體制改革。以完善體制和政策為突破口，制訂支持文化創意產業發展的法規規章和優惠政策，推動文化創意產業加快發展。加大對公益性文化事業的資金投入，提高資金使用效率。推進經營性文化事業單位轉企改制，完善市場體系。在政策框架下，進一步放寬市場準入，加快文化投融資體制改革。到2010年，把北京建成具有中國特色的國際文化之都，形成管辦分離、靈活高效的文化產業管理體制和運行機制，基本建成覆蓋城鄉、惠及全民的公共文化服務體系，滿足人民群眾的文化需求。

五、加快農村改革，促進城鄉協調發展

　　“十一五”期間，按照統籌城鄉發展的要求，實行城市支持農村的方針，穩定和完善農村基本經濟制度，重點是完善農村集體土地管理制度和推進農村集體經濟產權制度改革。

（一）完善農村集體土地管理制度。

　　積極完善農村集體土地管理制度，到2010年，研究制定北京市農村集體土地承包經營權和集體建設用地流轉管理辦法，實現農村集體土地流轉規范、有序進行。

　　探索農民集體建設用地使用權流轉。擴大集體建設用地使用權流轉試點范圍，完善《北京市農民集體建設用地使用權流轉試點辦法》。不斷規范集體建設用地流轉的條件和用途，積極探索包括集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等流轉方式，嚴格規范流轉程序，建立合理的集體建設用地流轉收益分配機制。到2010年，研究制定北京市集體建設用地流轉管理辦法，優化土地資源配置。

　　穩定和完善農村集體土地承包經營制度。在依法保障農民長期而穩定的土地承包經營權的基礎上，積極推動農戶依法、自愿、有償流轉土地使用權，不斷提高土地的經營效益。

　　完善農村集體土地征用制度。實行嚴格的耕地保護制度。完善農村集體土地的征用辦法，研究制定農村集體土地征地留地安置補償等的具體操作辦法。

（二）農村集體經濟產權制度改革。

　　按照“資產變股權、農民當股東”的基本方向，將集體共同共有的產權制度改革為集體經濟組織成員按份共有的產權制度。采取因地制宜分類實施指導的方式，逐步推進農村的集體經濟組織的產權制度改革。到2010年，初步建立起產權清晰、權責明確、保護有力、流轉順暢、管理科學的新型農村集體經濟管理體制和運行機制。

　　社區股份合作制改革。在近郊區和衛星城周邊城鄉結合部地區以及其它集體經濟實力雄厚的村，大力推進社區股份合作制改革，即在一定社區范圍內，以合作制為基礎，勞動聯合與資本聯合相結合，產權制度實行集體經濟組織成員按份共有的經濟組織形式。

　　土地股份合作制改革。在遠郊平原地區大力推進土地股份合作制，即在堅持依法、自愿、有償原則的基礎上，將農戶土地承包經營權轉化為股權，農戶土地使用權流轉給集體經濟組織經營的經濟組織形式。在遠郊山區具有發展旅游條件的村，大力推進社區型企業股份合作制改革。鄉級集體經濟組織改革一般應按照公司法的規定組建有限責任公司或者股份有限公司。

（三）農村其它各項改革。

　　配套推進鄉鎮機構改革。明確鄉鎮政府的職能定位，推動鄉鎮政府職能轉變。整合鄉鎮事業站所，提高資源使用效率和行政效率，增強為“三農”服務的能力。加快農村小型基礎設施產權制度改革，積極采取貼息、補助、稅收等優惠措施，鼓勵社會資本進入。

　　大力發展農民專業合作經濟組織。依據國家相關法律制定地方性法規，明確農民專業合作經濟組織的法律地位，給予稅收優惠政策和財政資金支持，推動農民專業合作組織規范發展。到2010年，加入專業合作組織的農戶占全市從事一產農戶數的60%以上，70%以上的主要農產品通過農民專業合作組織提供生產、加工和銷售服務。

　　加快農村金融改革。探索建立公共財政支持農村經濟社會發展的有效途徑。加大政策性金融支農力度，探索建立由自然人或企業發起的小額信貸組織。完善農村擔保機制，加快落實對農戶和中小企業實行多種貸款抵押擔保形式的政策。擴大農業政策性保險的試點范圍，鼓勵商業性保險機構開展農業保險業務。

六、健全社會保障體系，促進社會和諧穩定

　　堅持“廣覆蓋、可持續、城鄉銜接”的改革目標，以建立農村社會養老保險，擴大新型農村合作醫療覆蓋面為重點，進一步完善社會保障體系，促進社會公平。到2010年，基本形成覆蓋城鄉、比較完善的社會保障體系。

（一）農村社會養老保險制度改革。

　　到2010年，初步形成比較完善的農村社會養老保險制度。農村社會養老保險基本實現郊區縣級農村社會養老保險制度全覆蓋，全市農村社會養老保險覆蓋率達到60%。

　　制定政策法規。積極落實《北京市農村社會養老保險制度建設的指導性意見》。各區縣結合本地區經濟社會發展水平，制定具體實施方案。城近郊以突出城市化進程，側重城鄉保險銜接為重點，制定完善實施方案。遠郊及山區以突出有固定收入人群為重點，制定完善實施方案。

　　完善養老保險制度模式。建立由政府組織引導，農民自愿參加，以個人賬戶為主，建立待遇調整機制，采取儲蓄積累模式的養老保險制度。加大對農村社會養老保險事業的投入力度，市、區（縣）財政每年要安排專項資金對參加農村社會養老保險的農民進行補貼，鼓勵和引導農民參保。各區縣政府應當拿出一定比例的資金，作為待遇調整儲備金。

　　進一步擴大農村社會養老保險的覆蓋面。鼓勵城市化進程較快的近郊地區的農民參保，實現轉非后與城鎮職工基本養老保險制度的銜接。參加農村社會養老保險的農轉居人員，轉居后其農村社會養老保險個人賬戶資金可繼續保留；需要補繳社會保險費的，可將其農村社會養老保險個人賬戶資金劃入基本養老保險統籌基金和個人賬戶。

（二）新型農村合作醫療保險制度改革。

　　貫徹落實《關于進一步做好本市新型農村合作醫療工作的意見》，推進以“大病統籌”為主的新型農村合作醫療保險制度改革。到2010年，新型農村合作醫療參合率穩定在85%以上。

　　完善籌資機制。建立農民自愿出資，集體和政府多方籌資的新型農村合作醫療籌資增長機制。市、區縣、鄉鎮財政每年要安排一定專項資金，用于支持農民參加新型農村合作醫療。隨著農民收入增加,逐步提高農民個人籌資水平和占總籌資額的比例。堅持以大病醫療統籌為主，首先保證對農民大額醫療費用的補助。在實行農民大病醫療統籌的基礎上，有條件的區縣可以實行門診統籌等其他多種形式的合作醫療，對農民大病統籌進行補充保障，不斷擴大農民的受益面。

　　制定實施方案。各地要根據當地經濟發展水平、財政狀況、農民經濟承受能力和醫療需求情況，制定新型農村合作醫療實施方案。到2006年，實行以區縣為單位的統籌形式。各區縣要對本地區參加新型農村合作醫療農民的就醫情況和統籌資金使用情況進行科學評估，按照“以大額醫療費用補助為主、兼顧受益面”的原則，調整和完善本地區新型農村合作醫療實施方案。

（三）其它社會保障制度改革。

　　加快建設城鎮養老保險體系。鼓勵有條件的企業建立企業年金，倡導個人參加商業保險，加快建設多層次的城鎮養老保險體系。根據國家試點辦法和統一部署，逐步做實個人賬戶。到2010年，城鎮基本養老保險覆蓋率達到95%。

　　完善社會救助體系。堅持“應保盡保、分類施保”原則推進社會救助體系建設。進一步完善最低生活保障制度，提高農村最低生活保障水平。建立健全專項救助制度。到2010年，基本建立以基本生活保障為基礎，專項救助相配套，應急救助、法律援助、社會互助為補充的社會救助體系。

第四部分 實施保障

一、建立推進改革的協調機制

　　改革是一項涉及面廣、配套性強、觸及利益層次深的系統工程，需要加強全市改革的統籌協調、總體指導和綜合配套。在市委市政府領導下，各部門之間要有效配合，協調實施重大改革，研究全市重大改革問題，形成改革合力，共同推進改革。

二、建立落實責任的監督機制

　　制訂年度改革指導意見，把中長期改革規劃分解為年度改革目標和任務，按照政府部門職能分工，落實各項改革任務，明確責任主體，指導和推動改革工作順利進行。監督檢查改革進展情況，協調全市各部門專項改革方案。

三、建立實施規劃的考評機制

　　根據改革規劃確定的改革任務與目標，定期開展規劃實施評估工作，檢查規劃實施效果及各項政策措施落實情況，提出改進意見。

四、營造推動改革的良好氛圍

　　加強改革規劃實施宣傳，在全社會形成關心和參與改革規劃實施的氛圍。重大改革方案的出臺，須向人大代表和專家征求意見。讓更多的社會公眾通過法定程序和渠道有效參與規劃實施的決策和監督，推進公眾參與規劃實施的規范化、制度化。